《黑龙江省水上搜寻救助条例》解读
  发布时间:2017-04-06  浏览: 次  分享:

  一、出台《黑龙江省水上搜寻救助条例》的背景和意义?

  水上搜寻救助是指在水上突发事件发生时,政府统一组织、协调搜救力量,开展救助人命和控制、减轻水域污染危害的活动。水上搜寻救助工作是国家应急救援工作体系的重要组成部分,是政府履行公共管理的重要职能。

  我省境内江河湖泊众多,流域面积在50平方公里以上的河流有2881条、通航河流10条、大中型水库湖泊81个。由于特殊的地理位置和气候条件,我省辖区内多为季节性河流,在开江和封江期,险情易发、多发。近年来省委省政府十分重视水上突发事件的预防与处置工作,2007年《中华人民共和国突发事件应对法》颁布实施之后,同年12月省政府批准成立了省水上搜救中心(2010年5月更名为省水上搜救指挥中心),负责组织、指挥和协调水上突发事件的预防和应急处理工作,中心有交通、民航、公安、外事、气象等十五个中省直成员单位,各个部门从各自角度履行了水上搜寻救助工作职责,中心的日常工作由黑龙江海事局承担。中心成立以来,共处理险情630件,涉及人员825人,成功救助807人,成功率达98%。随着我省经济社会的发展和八大经济区十大工程发展战略的进一步实施,漂流、湿地游等行业的兴起,涉水活动大幅增加,船舶种类以及水上娱乐设施不断增多,水上事故和险情的发生概率也随之增大,导致当前在处置水上突发事件,实施救助水上遇险人员的实际工作中一些问题凸显出来:一是从全省看,水上搜救指挥体系还不够健全;二是承担水上搜救工作部门的任务和工作程序还需要进一步明确;三是水上搜救能力需要进一步提高;四是搜救工作的经费保障还有待于加强。

  因此,制定《黑龙江省水上搜寻救助条例》,要求涉水的县以上各级政府要建立搜救指挥体系,明确水上搜救指挥中心成员单位的工作任务,便于各级政府及时调动可用力量参与搜救活动,对及时有效地处置水上突发事件具有十分重要意义。

  二、《条例》中有哪些创设性条款?这些创设性条款对公众生活有什么影响?

  《条例》作为全国内河第一个、全国海水上搜救第三个地方性法规,与其他省份搜救的地方法规相比有很多显著的特点。一是首次将自然人水上人命救助纳入水上搜救对象,这是其他省区搜救条例没有的;二是接到险情报告后及时开展水上救助,体现了水上救助就近就快的原则;三是为促进全省经济社会的发展,保障省委八大经济区十大工程发展战略的实施,将漂流、湿地游等水上活动应急保障纳入条例规范的范畴,这是立法的一大突破。

  《条例》的制定和实施,体现了我国政府以人为本的执政理念,将自然人水上人命救助纳入条例搜救对象,使自然人在水上遇险时可以得到政府组织的有效救助,为自然人、社会人参加涉水活动打造了安全防火墙,降低了水上活动和作业人员的安全风险,同时细化了对漂流、湿地游经营单位违反本条例的行政处罚措施,保障了旅游者的人身安全。

  三、《条例》实施后政府如何确保责任的履行?

  《黑龙江省水上搜寻救助条例》以法律的形式明确了各级政府在水上搜寻救助方面的主体责任,《条例》实施之后,政府要做的事情很多,主要是做好“一案三制一保障”工作,即:搜救预案、体制、机制、法制和经费保障等工作。一是按照《条例》和《国家海上搜救应急预案》要求,不断完善各级水上搜救应急反应预案体系。加快推进各地市级及县级水上搜救指挥机构水上搜救应急预案和船舶污染水域应急处置预案的编制实施工作。二是要求积极推进地市级及县级水上搜救指挥机构建设,健全应急预案搜救组织机构,明确各成员单位在水上应急反应行动中的职责,建立并完善由政府领导、有关部门参加的水上应急反应体制,不断提高应对水上突发事件的能力。三是积极推进水上搜救区域间的交流与合作。我省水域情况复杂,既有中俄界河、省际间河流,又有内河、湖泊、水库等,对俄要与远东及阿穆尔州、犹太自治州、哈巴罗夫斯克边疆区、滨海边区紧急情况部门建立并完善长期界河联合搜救机制,省际间要履行保障水上人命、财产安全和保护水域环境的政府义务,完善与吉林省、内蒙古自治区相关部门的水上应急合作,建立定期沟通机制、信息交流机制、相互协作机制等具体事项,省内与省环保厅、农委、气象局等成员单位共同利用水上安全管理和搜救资源,提高全省水域水上人命救助能力和效果。四是按照《条例》的要求,制定省水上搜救中心内部的各项工作制度和工作程序,会议制度、通信信息联络及通报制度等。五是《条例》规定了水上搜救经费纳入地方财政本级预算,县以上人民政府对水上搜救活动的有效开展提供了经费保障。

  《条例》的出台,进一步明确了政府责任,通过制定并完善“一案三制一保障”工作,确保政府责任的履行。

  四、当前我省需要规范的关系很多,为什么在立法资源有限的情况下,这么短的时间内,《条例》就通过颁布了?

  比较而言,《黑龙江水上搜寻救助条例》属于民生法,立法是为了规范水上搜救救助活动,保护水上人命安全和水域环境,符合我国政府倡导的尊重生命、保障人权、构建和谐社会的目标,符合我省东北亚经济贸易开发区、大小兴安岭生态功能保护区、北国风光特色旅游开发区等“八大经济区”建设的主要目标。本条例调研、立法过程也比较完整、成熟,当然其它的立法也是成熟的,但是相对比较本条例从立法层面更加关注生命安全,更能体现以人为本的理念,救助生命是本条例的立法出发点和归宿,彰显了政府职能转变和人文关怀,符合省委省政府科学发展安全发展的目标,因此关注搜救立法这个项目。

  《条例》从2010年初即着手起草工作,本着开门立法、民主立法和专业立法的原则,黑龙江海事局与哈尔滨工程大学共同设立了水上搜寻救助立法研究课题,成立了由海洋、海事、海商、法律等各方面专家组成的立法工作组,人大有关专门委员会提前介入主动调研,借鉴先进省份的思路和做法,结合我省实际,起草了《条例(草案)》,《条例(草案)》上报省政府后,省政府法制办认真进行审查,并按照立法工作程序,会同黑龙江海事局,邀请省人大,集中上级部门、民智、专家意见和基层所需,广泛征求意见。多次召开协调会和专家论证会,对省直有关部门分歧意见进行协调,对相关问题进行了充分论证,形成了比较成熟的《条例(草案)》,于2013年10月18日经省人大第6次会议通过。

  本条例立法时间虽然不长,但是立法过程中凝聚了专家的心血,凝聚了民众的智慧,综合了各省的立法经验,经过了大量充分的调研,立法过程充实、全面,是一部专业立法的典范,条例比较成熟同时又关系民生,所以在短时间内得以顺利通过。

  五、我省目前有哪些水上搜救的人力物力保证?在水上搜救方面,我省有什么专业力量?

  我国的搜救力量分为专业搜救力量和非专业搜救力量,比如交通运输部救助局是正规的专业搜救力量,海事巡航船舶和执法人员也可视为专业搜救力量,非专业搜救力量比如商船、渔船和公务船等社会船舶,由于水上险情发生的不可预测性,所以先期发现并抵达现场救援的往往是社会船舶,我国搜救按照政府统一领导、分级管理、属地为主、社会参与的搜救格局,按照就近就快的原则,及时有效的调动搜救力量进行救助,采取专业和非专业相结合的路子,这与国外其他国家是相类似的,符合国际惯例。

  有句俗话叫行船走马三分险,其实水上作业和活动是有很大危险性的,每个从事水上作业的人员既是救助力量也是发生险情时的救助对象。目前我省没有明确确定水上搜救力量,全省可确定专业力量只有黑龙江省航运救捞站1家,在各市(地),县均没有专业力量。水上救助时可调用的救助力量包括公务力量和社会力量,其中公务力量是政府部门所属公务救助力量,主要以海事、交通、渔政以及部队、武警的的水上执法力量为主,社会力量是企事业单位、社会团体、个人等社会人力和物力资源,主要以过往的商船、渔船为主。

  我省目前我省已在5个市、1个县设立水上搜救指挥中心,按照水域的实际情况和科学合理的布局原则,需要建立行之有效的搜救格局和力量,还应在 7个市、37个涉水县需要设立水上搜救机构,这些搜救机构将布局均设在通航、水上险情易发、多发的市、县。作为承担中心的日常工作的海事部门,几年来加快了基地建设和装备配备,加快推进哈尔滨、佳木斯、黑河、黑瞎子岛、兴凯湖等海事监管和应急基地建设进度,完善了重点航段、重点港口、重点水域VHF通信和CCTV监控建设,不断提高应急反应的效用和效率。配备能适应辖区河流流速高、水深较小、漂浮物多等特点的围油栏、收油机等溢油应急物资,逐步建立覆盖全辖区的应急资源支撑体系,促进了全省水上应急反应能力的提高,初步实现在各种困难情况下“出得去、看得见、冲得上、救得下”的目标。

  但是基地和设备只是救助手段,真正实现全面覆盖的救助还要充分发挥参与救助各方力量特别是社会力量的自身优势和整体效能,相互配合,形成合力,来不断提高应急反应的能力和水平。

  六、我国的水上搜救情况?国际海事组织、与搜救相关的国际海事公约的情况以及中俄间水上搜救国际合作的情况?

  我国是国际航运大国,拥有辽阔的海域和丰富的内河通航资源。1985年,我国加入《1979年国际海上搜寻救助公约》,郑重承诺保证在我国沿海及内河通航水域生产作业人员的安全。原交通部(现交通运输部)制定了将搜救中心建成“全方位覆盖、全天候运行、快速反应的水上安全保障体系,对发生在我国搜救责任区内的海上险情实施快速有效救助”的总体目标。海上搜救工作既是体现我国政府作为负责任大国、负责任政府的一项重要职责,又是交通行业“加强执政能力建设”的具体体现。

  (1)中国海上搜救的基本情况

  我国海上搜救工作,由国务院相关部委、军队有关部门组成的“国家海上搜救部际联席会议”负责协调。其办事机构中国海上搜救中心主要负责海(水)上突发事件预警预防,人命救助、环境救助和财产救助,重要通航水域清障以及海盗事件信息的接收与处理。

  1973年,为使在我国沿海遇险的人员、船舶得到及时救助,国务院、中央军委成立全国海上安全指挥部,其办事机构设在交通部,海上安全指挥部主要负责统一部署和指挥海上船舶防台风、防止船舶污染海域,以及海难救助工作。

  1989年,国务院、中央军委联合发文,在交通部建立“中国海上搜救中心”。

  2005年,国务院批准建立了由原交通部牵头的国家海上搜救部际联席会议制度,指导全国海上搜救和船舶污染应急反应工作。

  通过国家和各级地方政府的多年建设与投入,我国已经初步形成了一整套比较完整的搜救体系,为履行国际公约赋予我们的义务做出了极大的贡献。

  (2)国际海事组织和主要的国际公约

  国际海事组织是联合国负责海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的一个专门机构,国际海事组织更是一个促进各国政府和各国航运业界在改进海上安全、防止海洋污染与及海事技术合作的国际组织。总部设在伦敦。该组组织最早成立于1959年1月6日,原名“政府间海事协商组织”,1982年5月改为现名,现有170个正式成员和3个联系会员。

  作为国际海事组织A类理事国,1980年1月7日,我国加入《国际海上人命安全公约》,1985年我国加入《国际海上搜寻救助公约》,郑重承诺保证在我国沿海及内河通航水域生产作业人员的安全,1993年我国加入《1989年国际救助公约》。目前,我国与美国、韩国及朝鲜等国家分别签订了海上搜救协定,加强国家间海上搜救交流与合作,积极参与我国管辖海区以外的搜救联合行动。

  海上救助的义务主要体现在海上人命的救助上,船舶对来自海上的遇险信号做出响应既是一个古老的海上传统,也是法律作规定的一项义务。这些多体现在有关的国际公约和国内的法律法规当中。有关海上救助义务的规定,不仅针对海上船舶,而且也针对沿海国家及岸上有关机构。

  主要涉及搜救的国际公约有《联合国海洋法公约》、《1973年国际防止船舶造成污染公约》、《1974年国际海上人命安全公约》、《国际民用航空器公约》、《1979年国际海上搜寻救助公约》、《1989年国际救助打捞公约》等。《联合国海洋法公约》涉及海洋管理的方方面面,至今为止层次最高、内容最全面、规定最明确的一部专门调整世界海洋关系的根本法,被世界各国广泛誉为“海洋宪法”。该公约规定每个国家应责成其悬挂该国旗帜航行的船舶的船长,在不严重危及其船舶、船员或乘客的情况下救助在海上遇到的任何有生命危险的人……。而《1979年国际海上搜寻救助公约》是世界上第一个专门为搜救目的而制定的国际公约,全面规范了与搜救有关的诸多事项,要求缔约国最大限度的使搜救程序标准化,建立搜救组织,以有利于各国搜救组织之间的直接联系,保证搜救中的海面单位和空中单位之间的有效合作。

  中俄两国有3000多公里的界河水域,在界河航段上,存在着大量的航运、渔业、水上活动。险情的发生和处置,必须建立协作渠道,这是地理状况和人们生产生活的需要决定的。国际间的行动十分敏感,不建立共识,就无法开展行动,这是国际间外事工作的特点决定的。通过多年的努力,黑龙江海事局于2013年与俄罗斯紧急情况部远东中心局签订了合作协议,俄罗斯紧急情况部远东中心局的规格很高,形象地比喻就像整个东北的专业救助部门,是军事编制。俄罗斯的所有自然灾害、事故救援等都是紧急情况部负责。我们的专业设备目前只有船舶、车辆,紧急情况部自己配备飞机,在2009、2011年我们与俄罗斯紧急情况部(阿穆尔州紧急情况总局)共同组织的界江联合演习中,俄方出动了直升机,救助遇险船员,出动了别——200飞机,进行空中灭火,对观摩演习的中方触动很大,与这个层面的专业机构建立合作关系,对于水上搜救事业的发展,其作用是不言自明的。我们进行的这些努力,最终目的只有一个,就是界江一旦出现险情,通过双方沟通,可以及时有效地开展联合搜救。

  七、水上遇险后,以及其他群众发现有遇险船舶和人员后,如何报警?

  省水上搜救指挥中心副主任、黑龙江海事局局长王俊波:

  水上遇险报警电话是12395,意思是“123救我”或“要岸上救我”,非常希望各相关单位及个人都能牢记这个号码。虽然专设水上遇险报警号码,但是在各市(地)设置12395还需要一定时间,因此可以把110报警和12395报警联合起来,打110报警会马上转到水上搜救指挥中心。

  八、立法意义

  一是首次将自然人水上人命救助纳入水上搜救对象,这是其他省区搜救条例没有的;

  二是接到险情报告后及时开展水上救助,体现了水上救助就近就快的原则;

  三是为促进黑龙江全省经济社会的发展,保障黑龙江省委八大经济区十大工程发展战略的实施,将漂流、湿地游等水上活动应急保障纳入条例规范的范畴,这是立法的一大突破。

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